在多年農(nóng)業(yè)政策支持下，我國糧食供應(yīng)空前充裕，安全性大大提高。然而，在糧食供應(yīng)充裕的背景下，原有糧食支持政策的弊端越來越明顯。在新形勢下，必須改革和調(diào)整現(xiàn)有的政策體系，以適應(yīng)變化了的形勢的需要。一是我國糧食供求市場存在“三多一低”現(xiàn)象。目前，我國糧食供求市場出現(xiàn)了“三多一低”的怪現(xiàn)象，即糧食產(chǎn)量越來越多，進(jìn)口量越來越多，庫存越來越多，但糧食自給率卻越來越低。第一，產(chǎn)量大。多年來，我國通過加大投入、財(cái)政補(bǔ)貼、價(jià)格支持等政策刺激糧食生產(chǎn)，糧食生產(chǎn)取得了顯著成就。2003年至2014年，全國糧食年產(chǎn)量從4.307億噸增加到6.0703億噸，11年間新增產(chǎn)能17633萬噸，增長40.9%。糧食生產(chǎn)的最大特點(diǎn)是生產(chǎn)集中度越來越高，主要表現(xiàn)在兩個方面。一方面，糧食生產(chǎn)集中在糧食上(見表1)。2003-2014年期間，糧食產(chǎn)量增加18312萬噸，占糧食產(chǎn)量的103.9%，而豆類和馬鈴薯減少680萬噸，占糧食產(chǎn)量的-3.9%。2015年，全國糧食產(chǎn)量達(dá)到62143萬噸，其中糧食產(chǎn)量57225萬噸，占糧食產(chǎn)量的比重由2003年的86.9%提高到92.1%。在谷物中，玉米產(chǎn)量增加最多，11年增加9982萬噸，占糧食產(chǎn)量的56.6%。另一方面，糧食生產(chǎn)集中在主產(chǎn)區(qū)。表2顯示了2003年以來糧食生產(chǎn)地區(qū)結(jié)構(gòu)的變化?？梢钥闯?，2003年以來，我國13個主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)量占全國糧食產(chǎn)量的比重從71%提高到75.81%。截至2014年，中國11年糧食增產(chǎn)的87.6%來自主產(chǎn)區(qū)的貢獻(xiàn)。二是進(jìn)口量大。自2003年以來，中國的糧食凈進(jìn)口一直在增加(見表3)。2003年糧食凈進(jìn)口61萬噸，2010年5931萬噸，2014年8999萬噸。改變中國進(jìn)出口結(jié)構(gòu)的主要品種是大豆。2003年中國進(jìn)口2074萬噸，2014年7140萬噸，2015年8169萬噸。12年大豆凈進(jìn)口增長2.94倍。2014年，大豆凈進(jìn)口轉(zhuǎn)為糧食進(jìn)口。第三，股票儲備大。隨著糧食綜合生產(chǎn)能力的提高，11年間糧食年產(chǎn)量從4.3億噸增加到5億噸，再到6億噸。糧食產(chǎn)量連年大幅度增長，市場出現(xiàn)階段性、結(jié)構(gòu)性供過于求。為了保護(hù)種糧農(nóng)民的利益，政府在最低收購價(jià)政策之外，還出臺了臨時收儲政策，從農(nóng)民手中大量收購糧食。例如，2005年，國家以最低收購價(jià)從農(nóng)民手中收購了250多億斤糧食。到2014年，國家按最低收購價(jià)和臨時收儲政策從農(nóng)民手中收購糧食2893億斤，不到10年增長了10.3倍。收購越來越多，庫存也在快速增長。2004年底，中國糧食商品庫存總量為3094億斤。到2015年7月，我國糧食總庫存超過9000億斤，到當(dāng)年年底，庫存超過1萬億斤。目前，我國糧食儲備率已超過80%，大大超過世界糧農(nóng)組織規(guī)定的17%-18%的安全儲備率。第四，自給率水平下降。隨著生產(chǎn)、進(jìn)口和儲備的不斷增加，我國糧食供求關(guān)系確實(shí)發(fā)生了根本性的變化。過去是緊平衡，現(xiàn)在是供過于求，有階段，有逃逸順序。以2015年為例。年初糧食庫存8000多億斤，全年糧食產(chǎn)量12429億斤。糧食進(jìn)口中，大豆1805億斤，糧食654億斤，扣除出口因素凈進(jìn)口約2447億斤。由此可以推算出2015年糧食總供應(yīng)量為22876億斤。中國糧食消費(fèi)總量12500多億斤。很明顯，2015年中國有近1萬億斤糧食超出市場需求，而這恰恰是我們用行政干預(yù)退出市場的供給部分。假設(shè)這些糧食沒有過期，城市居民還有十幾年的口糧，城鄉(xiāng)居民還有三年多的口糧，所以不存在所謂糧食供應(yīng)緊張的安全問題。按道理，經(jīng)過十幾年的糧食連續(xù)增產(chǎn)，中國的糧食自給率應(yīng)該上升而不是下降，但事實(shí)恰恰相反。2005年以來，我國糧食自給率不斷下降，2005年為100.9%，2010年為90.21%，2013年為88.68%，2014年為87.09%(見表4)，遠(yuǎn)低于《國家中長期糧食安全規(guī)劃綱要(2008-2020年)》中95%以上的保證自給率。糧食供應(yīng)前所未有的充裕，但自給率連年下降，主要原因有兩個:一個是大豆算在糧食里，進(jìn)口量大的大豆降低了糧食的整體自給率。嚴(yán)格來說，大豆不是真正的糧食，而是油料作物，是各種豆制品的原料。如果排除大豆，中國的自給率自2001年以來一直在96%以上，2014年為96.73%(見表5)。二是以最低收購價(jià)和臨時收儲政策接收大量糧食入庫并轉(zhuǎn)為儲備，導(dǎo)致市場實(shí)際供應(yīng)量減少。一旦儲備糧減少或減緩，國內(nèi)糧食企業(yè)會迅速用廉價(jià)的進(jìn)口糧食替代，導(dǎo)致進(jìn)口快速增加，自給率隨之下降。可以說，中國糧食自給率的下降是伴隨著糧食儲備率的快速上升。目前中國的糧食供應(yīng)實(shí)際上是歷史上最充裕的時期。二、糧食安全的主要問題是生產(chǎn)過剩和儲備過剩。中國是一個人多地少、水資源短缺的國家。在這種情況下，超出國內(nèi)市場需求的糧食產(chǎn)品的持續(xù)生產(chǎn)和儲存，會形成越來越多的過剩儲備，這是典型的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的生產(chǎn)過剩和儲備過剩。前面提到，我國糧食儲備率已經(jīng)超過80%，如果繼續(xù)增產(chǎn)，糧食儲備率還會繼續(xù)上升。這種生產(chǎn)過剩和儲備過剩會帶來以下問題。一是導(dǎo)致財(cái)政長期投入補(bǔ)貼全過程，負(fù)擔(dān)越來越重。多年來，為了保持糧食產(chǎn)量連年增加，在生產(chǎn)過程中，國家投入大量資金加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷增加對種糧農(nóng)民的補(bǔ)貼，鼓勵和支持農(nóng)民生產(chǎn)糧食。在流通環(huán)節(jié)，糧食連年增產(chǎn)，賣不出去，國家高價(jià)收購農(nóng)民的糧食。隨著采購越來越多，當(dāng)倉儲容量滿了，就被迫投入巨資新建或改建大量倉儲設(shè)施。同時，為了維持超過市場需求的糧食，財(cái)政不得不花費(fèi)兩筆巨額資金，一是補(bǔ)貼儲糧，二是支持倉儲企業(yè)定期在市場上輪換儲糧。2014年，國家對農(nóng)民種糧直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格綜合補(bǔ)貼合計(jì)約1700億元。當(dāng)年用于糧食最低收儲的資金達(dá)3555.7億元，還有投資建設(shè)1000億斤糧食倉儲設(shè)施。此外，為了維持這些糧食儲備，目前還需要500億元左右的收儲成本?？梢娭袊募Z食從生產(chǎn)到流通都是補(bǔ)貼的，國家財(cái)政至少花了五個億的巨款。如果我們生產(chǎn)的糧食都是必須的，我們儲備的糧食也是必須的，財(cái)政支出項(xiàng)目多一些也是合適的。問題是，長期生產(chǎn)超過市場需求的糧食，只能作為儲存存放，為此花費(fèi)巨額資金，實(shí)際上是對公共資源的浪費(fèi)。第二，土地和水資源的過度消耗增加了生態(tài)環(huán)境的壓力。中國是一個土地和水資源極度匱乏的國家。要保持糧食產(chǎn)量連年增長，必然要提高土地和水資源的利用強(qiáng)度。為了增加產(chǎn)量，農(nóng)民不惜過度使用化肥和農(nóng)藥，嚴(yán)重過度開采地下水資源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國每畝化肥施用量是發(fā)達(dá)國家的3倍左右，而利用率只有30%左右，比發(fā)達(dá)國家低20%以上。由于農(nóng)藥使用不當(dāng)，已有1.4億畝耕地受到農(nóng)藥污染。目前，我國農(nóng)田污染超標(biāo)面積高達(dá)3.5億畝，污染率19.4%。第三，生產(chǎn)過剩帶來了生產(chǎn)成本的大幅上升。為了增加糧食產(chǎn)量，農(nóng)民在有限的土地空間內(nèi)不斷加大資源利用的強(qiáng)度，增加物質(zhì)和勞動投入，最終導(dǎo)致生產(chǎn)成本的增加快于單位面積產(chǎn)量的增加。表6顯示了2004年至2014年中國糧食生產(chǎn)成本收益的變化。10年間，我國小麥、水稻、玉米每畝生產(chǎn)成本從395.5元增加到1068.57元，名義增長170.2%，其中材料成本增長108.8%。同期三種糧食平均畝產(chǎn)量僅增長16.34%，畝產(chǎn)量從33.2%下降到10.46%。第四，市場供求關(guān)系扭曲，市場價(jià)格信號基本失靈。按道理，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入的增加提高了糧食的產(chǎn)出能力，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的增加也提高了農(nóng)民種糧的積極性。在這一政策的鼓勵下，糧食產(chǎn)量必然增加，市場供給也會增加，因而市場價(jià)格必然隨著市場供給的增加而降低。但是，11年來，我國糧食產(chǎn)量增加，糧食價(jià)格上漲，市場并沒有反映出糧食供給增加的信號。原因很簡單。我們連續(xù)多年提高糧食最低收購價(jià)和臨時收儲價(jià)，使增加的糧食大部分從農(nóng)民手中收購，然后退出市場。增加的糧食只是說明庫存的增加。到目前為止，中國糧食市場供求關(guān)系被扭曲，市場配置資源的決定性作用受到干擾。以最低收購價(jià)和臨儲價(jià)為代表的“政策價(jià)格”取代了正常的市場價(jià)格，年復(fù)一年地持續(xù)引導(dǎo)和調(diào)控糧食生產(chǎn)。總之，糧食的持續(xù)增產(chǎn)確實(shí)保證了中國的糧食安全。但在新的形勢下，國家面臨著“收不上、儲不上、補(bǔ)不上”的困境。筆者認(rèn)為，這是新常態(tài)下新的糧食不安全。第三，新的糧食不安全需要新的政策體系面對糧食不安全的新挑戰(zhàn)，國內(nèi)學(xué)者提出了不同的解決方案。第一種選擇是實(shí)行目標(biāo)價(jià)格制。方案的核心內(nèi)容是取消現(xiàn)行糧食最低收購價(jià)和臨時收儲價(jià)的制度安排，在棉花和大豆目標(biāo)價(jià)格政策的基礎(chǔ)上，對小麥、稻谷和玉米實(shí)行目標(biāo)價(jià)格制度。實(shí)行糧食目標(biāo)價(jià)格，可以減少市場扭曲，讓糧食價(jià)格由市場決定；這有利于保護(hù)種糧農(nóng)民的利益，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，大大減少流通環(huán)節(jié)的財(cái)政補(bǔ)貼和建設(shè)投入。缺點(diǎn)有三:一是期初實(shí)際經(jīng)營成本高，需要大量的工作成本來測算面積，統(tǒng)計(jì)產(chǎn)量或銷量，核定生產(chǎn)成本和收入，確定目標(biāo)價(jià)格和市場價(jià)的差價(jià)補(bǔ)貼。此外，我國有近1.9億種糧農(nóng)民，不同所有制的收購企業(yè)和糧食加工廠有數(shù)萬家。無論是按面積、產(chǎn)量還是商品糧發(fā)放補(bǔ)貼，都需要細(xì)致復(fù)雜的組織配套體系建設(shè)。第二，當(dāng)糧食供求緊張，價(jià)格上漲時，政府可能不會從市場上接收糧食，糧食安全儲備將受到威脅。第三，市場波動風(fēng)險(xiǎn)加大。實(shí)行目標(biāo)價(jià)格制后，糧食價(jià)格由政策定價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龆▋r(jià)。在十幾年豐收的情況下，糧食價(jià)格可能會大幅度下降。這時，已經(jīng)習(xí)慣托市收購的農(nóng)民又會出現(xiàn)“賣糧難”，糧食的周期性波動再次出現(xiàn)。第二種方案是逐步完善現(xiàn)有的最低收購價(jià)和臨時收儲制度。方案的核心內(nèi)容是:目前將逐年逐步降低最低收購價(jià)特別是臨儲價(jià)格，逐步引導(dǎo)糧食和農(nóng)業(yè)適度調(diào)產(chǎn)。這種方案的優(yōu)點(diǎn)是:政策持續(xù)穩(wěn)定，運(yùn)營成本低，熟悉道路，糧食安全性高。缺點(diǎn)是市場扭曲依然存在；近期收儲數(shù)量會增加，財(cái)政補(bǔ)貼不會減少。筆者提出第三種方案，即取消現(xiàn)有的糧食最低收購價(jià)和臨時收儲價(jià)制度，實(shí)行糧食安全目標(biāo)儲備制度條件下的高價(jià)收購制度。詳情如下:首先是確定國家儲備規(guī)模。國家糧食儲備越多，越安全。應(yīng)該有一個科學(xué)界限。國際糧農(nóng)組織有一個被廣泛認(rèn)可的糧食安全標(biāo)準(zhǔn)邊界，即一個國家的糧食儲備占總消費(fèi)量的17%-18%，保證這個比例的糧食儲備是安全的?？紤]到我國市場還不成熟，還有很多不發(fā)達(dá)地區(qū)影響糧食運(yùn)輸，也有制約糧食流通的體制因素，我國糧食儲備可以高于國際標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定安全儲備不超過消費(fèi)總量的30%比較合適。其中，戰(zhàn)略應(yīng)急儲備17%-18%，商業(yè)調(diào)節(jié)儲備12%-13%。在糧食儲備中，小麥和稻谷的儲備比例可以高一些，玉米的儲備比例可以低一些。從數(shù)量上看，我國每年糧食儲備總量保持在3500-4000億斤比較合適。按照三年輪作計(jì)算，國家每年從農(nóng)民手中收購糧食1000多億斤。第二，按照國家糧食安全目標(biāo)儲備數(shù)量，始終以高于市場價(jià)格的水平從農(nóng)民手中收購糧食。在糧食安全目標(biāo)儲備內(nèi)，國家每年收購儲備或輪換所需的糧食。取消糧食最低收購價(jià)和臨時收儲價(jià)后，為了防止國家收不到市場上的糧食，政府可以參考韓國的經(jīng)驗(yàn)，以高于市場價(jià)的水平從種糧農(nóng)民手中收購糧食。韓國政府曾經(jīng)每年從農(nóng)民手中收購10%的大米產(chǎn)量，收購價(jià)比市場價(jià)高出35%左右。收購指標(biāo)發(fā)放給種植戶，允許轉(zhuǎn)讓；農(nóng)協(xié)每年從稻農(nóng)手中收購20%的產(chǎn)量，價(jià)格比市場價(jià)高出20%左右。中國可以借鑒這種方法來購買本國所需的糧食。比如，國家每年從種糧農(nóng)民手中收購糧食的價(jià)格，總能比市場價(jià)高出兩三成，收購數(shù)量指標(biāo)會公平分配給主產(chǎn)區(qū)種植戶。因?yàn)檎畠浼Z的收購價(jià)明顯高于市場價(jià)，農(nóng)民會主動賣糧。即使部分農(nóng)戶因特殊原因不愿意或無力售糧，有售糧指標(biāo)的農(nóng)戶也可以將指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶。這里可以看到，政府的糧食收購價(jià)格和市場價(jià)格一直保持著一個不變的比例，高的就高，低的就高。因此，在實(shí)際操作過程中，政府收購糧食并不干預(yù)市場價(jià)格的形成，市場對糧食供求起決定性作用。第三，繼續(xù)保留糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼。有人擔(dān)心取消最低收購價(jià)和臨時收儲價(jià)制度后，糧食產(chǎn)量會大幅度減少。筆者認(rèn)為，糧食周期波動不可避免，但糧食大幅減產(chǎn)的可能性很小。因?yàn)槲覀冞€有1700多億的生產(chǎn)補(bǔ)貼，比如糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格綜合補(bǔ)貼等，可以對這些補(bǔ)貼進(jìn)行一些有針對性的調(diào)整，補(bǔ)貼對象應(yīng)該是種糧農(nóng)民，特別是種糧大戶。這將使糧食產(chǎn)量保持在一定水平。因?yàn)椋绻腥朔艞壖Z食生產(chǎn)，就失去了政策補(bǔ)貼的機(jī)會。另外也沒什么好怕的，哪怕產(chǎn)量大減。我們還有8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田支撐，半年就能調(diào)回來。第四，要下決心建設(shè)一批高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。這些用于農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的投入主要由中央財(cái)政投入，承包權(quán)和使用權(quán)不變。建成后，土地性質(zhì)不能隨意改變，但農(nóng)民有權(quán)自由選擇種植農(nóng)作物。一旦糧食減產(chǎn)，國家可以用政策動員和引導(dǎo)農(nóng)民在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田種糧。第五，及時消化超過國家安全目標(biāo)儲備規(guī)模的糧食，然后減少糧食流通領(lǐng)域的補(bǔ)貼，把流通領(lǐng)域節(jié)省下來的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移到耕地保護(hù)上。要限期消化超儲的糧食。這些谷物可以用于作物輪作和休耕，或者將一部分投入食品加工業(yè)、生物質(zhì)能源、外援，或者飼料加工業(yè)，以替代進(jìn)口。超儲糧食庫存消化后，取消最低收購價(jià)和臨時收儲價(jià)格制度節(jié)省的倉儲費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼，建議主要用于農(nóng)民耕地保護(hù)補(bǔ)貼，如耕地輪作休耕補(bǔ)貼等。這不僅有利于保護(hù)有限的耕地資源，也有利于增加農(nóng)民收入。第六，實(shí)施新的糧食安全體系也需要更新糧食安全觀念。需要調(diào)整原有糧食安全觀的內(nèi)涵，將豆類和土豆排除在糧食之外，形成新的糧食安全觀。新的糧食安全觀應(yīng)考慮以下幾個方面:考慮安全形式，主要是不斷加強(qiáng)和儲備糧食綜合生產(chǎn)能力，建設(shè)一批旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，確保資源安全；考慮品種，關(guān)注糧食安全，特別是大米和小麥；從區(qū)域布局考慮，主要以支持主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)為主；從食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)考慮，主要保障口糧安全。同時，中國的糧食安全制度安排應(yīng)該有一個開放的視角。在確保我國口糧基本自給(自給率95%)的前提下，要充分利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，替代農(nóng)業(yè)資源，發(fā)揮比較優(yōu)勢，大力發(fā)展勞動密集型和技術(shù)密集型農(nóng)產(chǎn)品，不斷增強(qiáng)國際市場競爭力。要適度增加土地、水等資源密集型產(chǎn)品的進(jìn)口，或者利用國內(nèi)農(nóng)業(yè)資本“走出去”開發(fā)國外農(nóng)業(yè)資源，以緩解國內(nèi)資源環(huán)境壓力。