一、土地綜合整治的內(nèi)涵

早期，我國(guó)是把土地整理、土地整治作為挖潛農(nóng)村土地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源可持續(xù)利用的主要手段。但是對(duì)土地的改造并未能完全改善農(nóng)村居民的生活質(zhì)量，這就需要一個(gè)內(nèi)容更加豐富、全面改善農(nóng)村面貌的新舉措出現(xiàn)。土地綜合整治項(xiàng)目在吸收了其他農(nóng)村土地保護(hù)和改良手段的基礎(chǔ)，恰好完成了別的途徑無(wú)法實(shí)現(xiàn)的任務(wù)，即真正地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民生產(chǎn)、生活等方面的根本性轉(zhuǎn)變。

實(shí)際上，土地綜合整治是一個(gè)復(fù)雜的大概念，它包括利用、開(kāi)發(fā)、保護(hù)、治理、法規(guī)、規(guī)劃、管理等諸多要素。概況地說(shuō)，土地綜合整治，是通過(guò)土地要素的合理配置提高土地利用效率，通過(guò)土地、資本、技術(shù)結(jié)合，對(duì)人（農(nóng)民）、產(chǎn)業(yè)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行綜合的統(tǒng)籌，使農(nóng)民從被動(dòng)城市化到主動(dòng)城市化，實(shí)現(xiàn)在一樣的土地過(guò)上不一樣的生活。

其主要做法包括：土地整治（農(nóng)田整治、村落整治等）、發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行體制和機(jī)制創(chuàng)新，通過(guò)建立農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、協(xié)調(diào)各方主體利益，以及進(jìn)行配套制度改革等，最后的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“耕地占補(bǔ)平衡有良方，土地節(jié)約集約有增量，農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)有保障，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有希望”。

土地綜合整治的根本目的是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，解決城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中對(duì)土地的需求，為了避免再出現(xiàn)如本書(shū)第二章所指出的各種問(wèn)題，必須避免計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“一窩蜂”、“運(yùn)動(dòng)式”地進(jìn)行，在一定的規(guī)則約束下，采取各種經(jīng)濟(jì)、法律、行政的手段，穩(wěn)步進(jìn)行綜合整治。這里所說(shuō)的規(guī)則，就是完善的空間規(guī)劃體系。完善的空間規(guī)劃體系能夠保證在實(shí)施土地綜合整治時(shí)，各個(gè)部門(mén)形成合力，協(xié)同做好土地綜合整治涉及的土地整理、城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局，避免出現(xiàn)多頭管理、政出多門(mén)以至于政策措施之間出現(xiàn)沖突，降低土地綜合整治效果。這部分內(nèi)容將在本書(shū)第八章第一節(jié)中進(jìn)行詳細(xì)分析。

二、土地綜合整治的內(nèi)容

（一）農(nóng)田整治——提高耕地集約節(jié)約利用

耕地是保障一個(gè)地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性、不可替代性的重要資源。耕地保護(hù)工作事關(guān)國(guó)家糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定大局。國(guó)家要發(fā)展，首先就要解決13億多人的吃飯問(wèn)題，要解決吃飯問(wèn)題，就必須保護(hù)相當(dāng)數(shù)量和質(zhì)量的耕地。加強(qiáng)耕地的保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)利用，始終是我們必須高度重視并研究解決的戰(zhàn)略性問(wèn)題。因此，我國(guó)將保護(hù)耕地作為一項(xiàng)基本國(guó)策。

開(kāi)展農(nóng)田整治是對(duì)耕地、宅基地和集體建設(shè)用地進(jìn)行整理復(fù)墾，在新增加耕地的同時(shí)，做到田成方、樹(shù)成行、路相通、渠相連、旱能澆、澇能排，建成集高效農(nóng)業(yè)、節(jié)水農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)和集約化農(nóng)業(yè)為一體的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，為規(guī)模經(jīng)營(yíng)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造條件。

通過(guò)土地綜合整治，將農(nóng)民遷移到新建小城鎮(zhèn)居住，可以把布局分散、數(shù)量很大、使用效率很低的農(nóng)民宅基地集中起來(lái)，統(tǒng)一整理復(fù)耕還田。整理復(fù)墾后的土地，會(huì)大大超過(guò)小城鎮(zhèn)建設(shè)所占用的耕地，確保耕地沒(méi)有減少，實(shí)現(xiàn)了土地使用集約化。

如臺(tái)灣的農(nóng)地重劃使每一塊地均能直接臨路、灌溉及排水，并透過(guò)土地交換分合，集中農(nóng)戶土地，便于農(nóng)機(jī)耕作及農(nóng)事管理，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)民所得。通過(guò)農(nóng)地重劃，促進(jìn)了臺(tái)灣農(nóng)村土地的機(jī)械化、市場(chǎng)化、現(xiàn)代化，并且對(duì)臺(tái)灣的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著舉足輕重的作用。

同樣，成都的城鄉(xiāng)互惠共享的“金土地工程”也通過(guò)土地綜合整治，極大地釋放了土地資源。在舊有的經(jīng)濟(jì)模式下，成都市耕地一直存在中低產(chǎn)田（土）比重較大、田塊過(guò)小過(guò)多且不規(guī)整、田埂和田間道路占地較多等問(wèn)題，造成土地資源浪費(fèi)，也不適應(yīng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展。根據(jù)測(cè)算，如果通過(guò)對(duì)這些土地進(jìn)行規(guī)模整理，可整理新增耕地10％以上。此外，成都?xì)v史形成的農(nóng)村居民住宅有95％都是以自然村落、院落或獨(dú)戶居住，用地達(dá)146萬(wàn)畝左右，人均占地面積150平方米，呈現(xiàn)“散、多、亂”狀況。而通過(guò)實(shí)施土地整理工程，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，人均占有集體建設(shè)用地面積可下降到70平方米左右，全市將騰出60萬(wàn)畝集體建設(shè)用地。

同樣，德國(guó)巴伐利亞也是通過(guò)土地整理1，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。巴伐利亞和歐美許多地區(qū)一樣，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大批農(nóng)民很難靠單純的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)維持生計(jì)。巴州政府千方百計(jì)地阻止農(nóng)民賣掉田產(chǎn)，幫助他們?cè)诒镜亻_(kāi)辟新的生路。一方面，在制定村鎮(zhèn)整體發(fā)展規(guī)劃基礎(chǔ)上，推行農(nóng)村“土地整理”，提高土地的利用率。通過(guò)政府財(cái)政補(bǔ)助，將村莊分散的小塊土地進(jìn)行合并，以便于大型農(nóng)業(yè)機(jī)械進(jìn)行耕作；通過(guò)土地置換，將優(yōu)等的土地用于農(nóng)業(yè)，劣質(zhì)的土地用于建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和工廠企業(yè)；通過(guò)土地整理，建設(shè)田間道路、排灌設(shè)施，使農(nóng)村用地更加符合農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。同時(shí)，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極推廣機(jī)械化作業(yè)，組建合作社，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化和現(xiàn)代化水平。在上個(gè)世紀(jì)30年代，巴伐利亞一個(gè)農(nóng)民只能養(yǎng)活10個(gè)人，農(nóng)民占從業(yè)人員的33％。如今巴州一個(gè)農(nóng)民可以養(yǎng)活100個(gè)人，農(nóng)民人數(shù)僅占全部從業(yè)人員的3％。與50年前相比，現(xiàn)在巴伐利亞的農(nóng)民已從140萬(wàn)人減少到21.4萬(wàn)人。但是，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)卻在不斷發(fā)展，不僅為居民提供了種類豐富的農(nóng)產(chǎn)品，而且成為全州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分。全州農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的年產(chǎn)值為320億歐元（其中純農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為60億），是僅次于汽車和機(jī)器制造業(yè)的第三大產(chǎn)業(yè)。農(nóng)產(chǎn)品的出口額由1970年的5億多歐元增長(zhǎng)到現(xiàn)在的45億多歐元。目前巴州有三分之二的中小企業(yè)扎根于鄉(xiāng)間，其中農(nóng)業(yè)企業(yè)14萬(wàn)個(gè)（占全德的三分之一）。許多農(nóng)村企業(yè)都開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)，有56％的企業(yè)非農(nóng)業(yè)收入高于其農(nóng)業(yè)收入。